近年来，超大城市进入以存量优化为主的高质量发展阶段，空间资源紧约束与功能需求多元化并存，传统单一用地功能与现实使用需求之间的矛盾逐步显现：一方面，产业迭代、消费升级、人口结构变化带来“复合型”公共服务与生产生活空间需求；另一方面，既有审批与管理路径往往以单一用途为主，跨部门、跨环节协同成本较高，影响项目推进效率与社会预期稳定。
在此背景下，北京推动建设用地功能混合使用制度化、程序化，成为提升城市治理精细化水平的重要抓手。
针对上述问题，北京市规划和自然资源委员会近日推动《北京市建设用地功能混合使用指导意见》（京规自发〔2025〕384号）正式施行，并配套发布《北京市建设用地功能混合使用流程指引》《北京市建设用地功能混合使用案例指引》。
两项指引以“规范流程+示范案例”相互支撑，既给出“怎么走”的操作路线，也提供“怎么做”的实践样本，意在降低制度理解与实施成本，增强市场主体参与城市更新的确定性。
从原因看，推动用地功能混合，既是应对城市发展阶段变化的主动选择，也是提高土地要素配置效率的现实需要。
当前北京城市更新项目类型多样，既包括历史文化街区保护更新、商圈品质提升，也包括老旧工业园区转型、公共服务补短板等。
不同项目在规划层级、建设方式、审批环节上差异明显，若缺少清晰统一的程序指引，容易出现“能否混合、如何混合、由谁负责、走哪些手续”等关键问题的理解偏差。
通过制度与流程的“可视化”，有利于将政策原则转化为可执行的治理工具。
两项指引的核心价值，首先体现在流程的标准化。
《流程指引》将功能混合使用的关键环节纳入“规划编制—规划实施—建筑更新”三阶段框架，明确各阶段的核心任务、办理要点与责任部门。
在规划编制阶段，强调通过街区控制性详细规划推动功能混合，并以主导功能管控方式提升街区功能弹性，由市区规划和自然资源部门承担主要责任。
在规划实施阶段，针对新建与改扩建两类项目，梳理多规审查、项目立项、规划许可、供地手续、施工许可等关键流程，明确规自、发改、住建等部门职责分工，旨在形成“环节清、责任明、节点可控”的推进机制。
在建筑更新阶段，则聚焦存量建筑中较常见的“仅改变用途”和“仅内部装修”两种情形，明确纳入城市更新项目库、联合审查、立项及施工许可等要点，强化存量盘活的可操作性。
其次，示范案例增强政策的可迁移性。
《案例指引》遴选近年来各区9个典型项目，系统梳理项目基本情况、政策适用方式与手续办理路径，并配套审批流程示意图，便于不同主体对照参考。
案例覆盖历史文化街区更新、产业升级转型、民生服务完善等多元场景；区域上兼顾核心区、中心城区及多点地区；实施阶段贯穿从规划编制到建筑更新的全流程；混合类型涉及办公兼容配套、工业兼容配套、市政设施转公共服务、商业转办公等多种组合，体现了政策的覆盖面与适配性。
从影响看，这一制度组合有望在三个方面形成带动效应：其一，提升项目落地效率。
流程明确后，减少反复沟通与不确定成本，有利于形成稳定预期，推动项目更快进入建设与运营阶段。
其二，促进空间资源更精准配置。
以主导功能管控为框架，在功能复合中保持城市运行秩序，同时为商业、居住、公服等合理配置留出弹性空间，提升街区活力与服务供给能力。
其三，推动产业与民生协同提升。
通过在工业研发用地等场景下合理配建办公、生活服务等配套，增强创新载体的承载能力；通过存量办公向养老康养等设施转换，回应人口老龄化背景下的服务需求增长。
对策层面，两项指引提供了可执行的“工具箱”。
例如，在规划编制环节，丰台区长辛店老镇街区控规划分主导功能分区并设置混合功能主导区，通过鼓励混合使用提升空间适应性，为住宅、商业与公服设施的规模配置提供保障，并支撑项目建设。
在规划实施环节，昌平区清华南口国重基地将老旧工业厂区更新为科研园区，在符合不改变规划用地性质和土地用途管理要求的前提下，于工业研发用地中配置办公、接待、食堂、公寓、博物馆等功能，形成“科研+办公+交流”的复合空间。
在建筑更新环节，东城区美康大厦通过区级城市更新实施方案联合审查机制，提高审批衔接效率，推动存量办公建筑向综合型养老设施转换，体现了存量盘活与民生保障相结合的方向。
展望未来，建设用地功能混合使用的制度化推进，关键在于持续提高跨部门协同和基层执行的稳定性。
一方面，需要加强政策解读与业务培训，使市场主体、项目单位、属地政府形成一致理解与同向发力；另一方面，应在实践中总结可复制经验，完善细则与配套规则，推动审批链条进一步顺畅，同时守住安全、品质与公共利益底线，确保“混合”不变形、更新不失序。
随着更多项目按规范流程落地，功能混合有望成为北京城市更新的重要常态化手段，为首都高质量发展提供更强支撑。
在高质量发展与减量发展双重约束下，北京此次创新土地管理机制，既是对“城市体检”发现问题的精准回应，更是探索超大城市治理现代化的生动实践。
当政策文本转化为一个个鲜活的更新案例，我们看到的不仅是建筑功能的重新定义，更是一座城市在有限空间创造无限可能的智慧与决心。