城市更新进入提质增效阶段，既要改善人居环境、补齐公共服务短板，也要在存量空间中培育新动能。
然而在不少地方实践中，更新项目往往面临“想改却不好批、能改却难落地”的现实矛盾：一方面，老旧片区权属复杂、历史问题较多；另一方面，规划许可、用地条件、登记确权等环节衔接不畅，导致项目周期拉长、成本上升、社会资本参与积极性不足。
此次两部门联合发文，直指关键堵点，释放出以制度供给支撑城市更新的明确信号。
从问题看，城市更新的难点并不只在资金，更在规则与路径：详细规划对具体地块用途、开发强度等具有法定约束力，但更新项目类型多样，既包括成片改造，也包括社区“微更新”、公共空间提升、产业导入等小规模、渐进式行动，若“一把尺子量到底”，容易出现许可依据不足或审批口径不一致。
与此同时，利用存量土地房产发展国家支持产业时，过渡期政策的刚性安排与市场变化之间存在张力，影响资源盘活效率。
再加上空闲地、存量建（构）筑物临时使用缺少清晰边界，登记确权与资产运营衔接不足，历史遗留用地问题处置标准不统一等，叠加形成系统性约束。
从原因看，城市发展从增量扩张转向存量优化，治理逻辑也随之变化：过去更多依赖新增建设用地与成片开发形成规模效应，如今则需要在既有空间中实现功能重组、品质提升和产业更新。
这种转型要求规划管理更具弹性、土地政策更强调精准、产权登记更强调效率与安全边界。
同时，不同城市发展阶段、产业结构和空间格局差异显著，简单复制单一模式难以适配。
因此，需要在坚持规划刚性底线与法治框架下，为地方提供可操作、可组合的政策工具箱。
从影响看，《通知》突出“规划与土地政策融合”这一主线，意在形成可预期的制度环境，降低更新的制度性交易成本，增强各方参与信心。
其一，强调国土空间详细规划的法定地位，明确相关专项规划应遵循总体规划并纳入详细规划，避免在体系外另设空间规划，有利于减少规则冲突、提高政策一致性。
其二，通过推动城市更新区域详细规划评估优化，既依法核发规划许可，又更好适应市场变化，为更新实施提供更及时的规划依据。
其三，对混合开发、空间复合利用、微更新项目许可豁免等探索，指向“分类施策、因地制宜”，有助于提升社区公共服务和公共空间品质，推动小切口、低扰动的更新方式扩面提效。
北京、上海、厦门等地的混合用地探索，以及重庆、南京的许可豁免清单实践，也为政策落地提供了可参照样本。
从对策看，《通知》在多条关键链路上作出制度安排，强调“存量盘活+安全可控+权益保障”。
一是优化过渡期支持政策，将原“固定5年”调整为“以5年为原则的灵活过渡期”，并在过渡期届满办理土地有偿使用手续时新增租赁、出让等方式支持，有利于稳定预期、提升存量资源匹配新产业的效率。
苏州等地细化落地规则的做法，提示地方应同步完善操作细则、明确评估口径。
二是明确存量土地和空间临时利用规则，在保障安全、不影响远期规划实施前提下，鼓励对空闲建设用地、存量建（构）筑物开展临时使用并加强监管，既避免资源闲置，又为商业服务、公共活动、创业孵化等提供弹性空间。
杭州围绕临时用地、临时改变用途的管理细则实践，体现了“边界清晰、过程可管”的治理思路。
三是提出资源资产组合供应整体运营，鼓励开展特色资源调查和活化利用，探索多门类资源资产在特定空间范围内组合供应，提高综合效能，这对文旅融合、产业园区更新、片区综合运营等具有现实意义。
湖南、湖北等地的打包供应探索，显示出通过整体运营提升空间价值的可能路径。
四是创新不动产登记服务，支持预编不动产单元预告登记、老旧住房自主更新按户首次登记、土地带建筑一并收储供应简化材料等，旨在用更高效的确权登记降低更新链条摩擦，盐城等地的制度创新亦提供经验。
五是对历史遗留问题提出“依法依规分类处置、底数清晰、封闭运行”的要求，强调以全国国土调查结果为基础明确认定标准和处置政策，既回应现实需求，也守住合规底线。
从前景看，政策从2023年相关指引进一步深化细化，体现出从“方向性支持”走向“工具化落地”。
预计下一阶段，城市更新将更加注重三方面：其一，从“大拆大建”向“留改拆并举、以改为主”转变，微更新、渐进式更新的比例有望提升；其二，从单一建设项目向“规划—土地—投融资—运营”一体化推进转变，资源资产组合供应、整体运营模式或更普遍；其三，从短期工程导向向长期治理导向转变，更强调公共服务补短板、社区治理提升、历史文化保护与产业导入的协同。
同时，政策落地仍需地方在清单管理、监管规则、审批协同和风险防控上持续完善，尤其要处理好规划刚性与弹性、临时利用与安全管理、效率提升与权益保障之间的平衡。
城市更新是推动高质量发展、改善人民生活的重要举措。
两部门此次联合发布的支持措施，通过强化规划与土地政策的融合，为各方参与城市更新提供了明确的依据、有效的参照和充足的信心。
随着这些政策的落实推进，预计将有更多地方在规划适应性、过渡期支持、资源临时利用、不动产登记等方面取得创新突破，形成可复制、可推广的经验模式，进而推动我国城市更新工作迈向更加规范化、制度化、高效化的新阶段。